Городское и сельское поселение в муниципальном устройстве России¶

Гороно (от «городское и сельское народное образование») — историческое наименование низового, первичного уровня муниципального образования в Российской Федерации, существовавшее в 1990-е годы. Термин обозначал административно-территориальную единицу, объединявшую населённый пункт (город, посёлок или село) с прилегающей территорией и подчинёнными сельскими населёнными пунктами, и служил основой для формирования местного самоуправления в переходный период после распада СССР.

¶Происхождение термина

Сокращение «гороно» расшифровывается как «городское и сельское народное образование». Термин появился в практике местного управления в первые годы советской власти, когда в 1920-е годы в РСФСР создавались «городские и сельские народные образования» — объединения жителей города или села, наделённые правами хозяйственного и административного самоуправления. В дальнейшем, с укреплением централизованной советской системы, эти структуры были упразднены, а сам термин вышел из официального оборота на несколько десятилетий.

¶Возрождение термина в 1990-е годы

В 1990-е годы, после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1990) и Конституции Российской Федерации 1993 года, в стране началось формирование системы местного самоуправления. Потребовалось определить первичные муниципальные единицы, на уровне которых граждане могли бы реализовывать право на участие в управлении делами города, посёлка или сельской местности.

В этот период в ряде регионов России в качестве такого первичного уровня были приняты «городские и сельские образования» — сокращённо «гороно». Термин получил особенно широкое распространение в Нижегородской области, где в 1996 году областным законодательством городские и сельские образования были официально закреплены в качестве базовых муниципальных единиц. Аналогичные структуры под названием «гороно» существовали и в других регионах страны.

¶Статус и функции

Гороно, как правило, объединяло:

• один город, посёлок городского типа или сельский населённый пункт, признававшийся административным центром;
• прилегающую территорию;
• подчинённые (входившие в состав) сельские населённые пункты.

На уровне гороно формировалась администрация, избирались (или назначались) главы муниципального образования, принимались уставы муниципальных образований. Именно на этом уровне решались вопросы местного значения: благоустройство территории, организация коммунального хозяйства, местный транспорт, первичное здравоохранение и образование, социальная поддержка населения.

¶Критика и проблемы

Практика применения термина «гороно» вызывала ряд замечаний со стороны муниципальных экспертов и законодателей:

1. Неопределённость статуса. В Конституции РФ 1993 года закреплялось право граждан на местное самоуправление, но сама система муниципальных образований на федеральном уровне не была детально регламентирована. Это привело к тому, что в разных регионах страны складывались разные по структуре и полномочиям муниципальные единицы, в том числе гороно.

1. Смешение административного и муниципального принципа. Гороно во многом сохраняло черты административно-территориальной единицы советского образца, что противоречило принципам самостоятельности местного самоуправления, провозглашённым в Конституции.

1. Размер и масштаб. В ряде регионов гороно объединяло слишком большую территорию с многочисленными сельскими населёнными пунктами, что затрудняло доступ жителей к органам управления и снижало эффективность решения местных вопросов.

¶Замена муниципальными образованиями

В 2003 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, от 6 октября 2003 года). Этот закон ввёл единую для всей страны классификацию муниципальных образований, к которым отнесены:

• городские и сельские поселения — первичные муниципальные образования, аналог бывших гороно;
• муниципальные районы — объединения поселений в пределах района;
• городские округа — города, не входящие в состав районов;
• внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

С введением в действие закона № 131-ФЗ (основные положения вступили в силу с 1 января 2006 года) термин «гороно» был выведен из официального оборота. На смену городским и сельским образованиям пришли городские и сельские поселения, сохранившие по сути ту же функцию — быть первичным уровнем муниправления, но получившие чёткую законодательную базу и единый статус на всей территории страны.

¶Региональные особенности

В Нижегородской области, где термин «гороно» был наиболее употребим, переход на новую систему муниципальных образований занял несколько лет и завершился к 2010 году, когда в регионе была полностью сформирована новая муниципальная карта из поселений, муниципальных районов и городских округов. В других регионах России, где гороно не использовалось, реформа 2003 года также привела к унификации муниципального устройства.

¶Значение термина

Несмотря на то что термин «гороно» вышел из официального употребления, он продолжает использоваться в разговорной речи жителей ряда регионов (прежде всего Нижегородской области) как обозначение местной администрации или муниципального образования в целом. В историческом контексте гороно отражает особенности становления местного самоуправления в России в 1990-е годы — период, когда система муниципальных единиц формировалась на основе советского административного наследия и одновременно пыталась соответствовать новым конституционным принципам.

Источники:

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ
• Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991
• Конституция Российской Федерации (1993)
• Закон Нижегородской области «О границах муниципальных образований Нижегородской области»
• Энциклопедия «Муниципальное право России» (под ред. А. С. Пиголкина)