Деволюция в Шотландии и Уэльсе¶

Деволюция в Шотландии и Уэльсе — это процесс передачи части законодательных и исполнительных полномочий от центральных органов власти Великобритании (Парламента и Правительства Соединённого Королевства) региональным органам самоуправления Шотландии и Уэльса. Данный процесс, начавшийся в конце XX века, является формой административной и политической децентрализации, не затрагивающей суверенитет унитарного государства. В отличие от федерации, при деволюции центральный парламент сохраняет за собой право изменять объём переданных полномочий или отменять их, хотя на практике это происходит редко.

¶Исторические предпосылки

¶Шотландия

Шотландия сохраняла собственную правовую и образовательную систему, а также национальную церковь после заключения Акта об унии 1707 года, который объединил Королевство Шотландия и Королевство Англия в единое Королевство Великобритания. В XIX—XX веках в Шотландии периодически возникали движения за автономию (гомруль), однако до 1970-х годов они не имели значительной политической поддержки. Рост националистических настроений в 1960-х годах привёл к созданию Шотландской национальной партии (SNP), которая в 1974 году получила 11 мест в Палате общин. В 1979 году был проведён первый референдум о создании Шотландской ассамблеи, но из-за низкой явки (32,9 %) и требования, чтобы за деволюцию проголосовало не менее 40 % всех зарегистрированных избирателей, результат (51,6 % «за» при явке 63,6 %) был признан недействительным.

¶Уэльс

Уэльс был аннексирован Англией в XIII—XVI веках и полностью интегрирован в её правовую систему. Валлийский язык и культура подвергались дискриминации в течение столетий, что привело к возникновению валлийского национализма в XIX—XX веках. В 1925 году была основана партия Plaid Cymru (Партия Уэльса), выступавшая за самоуправление. В 1979 году референдум о создании Валлийской ассамблеи провалился с результатом 79,7 % «против».

¶Процесс деволюции (1997—1999)

В 1997 году лейбористское правительство Тони Блэра провело серию референдумов в Шотландии и Уэльсе, которые положили начало современному этапу деволюции.

¶Референдум в Шотландии (1997)

11 сентября 1997 года в Шотландии прошёл референдум по двум вопросам:

1. Создание Шотландского парламента — 74,3 % «за» (явка 60,4 %).
2. Предоставление этому парламенту права изменять ставки подоходного налога в пределах 3 пенсов с фунта — 63,5 % «за».

¶Референдум в Уэльсе (1997)

18 сентября 1997 года в Уэльсе прошёл референдум по вопросу создания Национальной ассамблеи Уэльса. Результат был крайне незначительным: 50,3 % «за» при явке 50,1 %. Разрыв составил всего 6 721 голос.

¶Создание региональных органов власти

¶Шотландский парламент и Правительство Шотландии

Шотландский парламент был официально открыт 1 июля 1999 года. Он располагается в здании Холируд в Эдинбурге. Парламент состоит из 129 членов (MSP), избираемых по смешанной системе: 73 депутата по одномандатным округам (мажоритарная система) и 56 — по партийным спискам в восьми регионах (пропорциональная система). Исполнительная власть принадлежит Правительству Шотландии, возглавляемому Первым министром.

¶Полномочия

Шотландский парламент обладает широкими законодательными полномочиями в следующих областях:

• Здравоохранение
• Образование (включая высшее)
• Местное самоуправление
• Транспорт (внутренний)
• Охрана окружающей среды
• Сельское хозяйство, рыболовство и лесное хозяйство
• Жилищное строительство
• Культура и спорт
• Правовая система (собственное шотландское право)
• Полиция и пожарная служба
• Экономическое развитие
• Туризм

Парламент может изменять ставки подоходного налога (до 2016 года — в пределах 3 пенсов, с 2016 года — полный контроль над ставками, кроме персональных льгот). В 2012 и 2016 годах были приняты акты, передавшие Шотландии дополнительные полномочия, включая часть налогов на доходы физических лиц, налог на добавленную стоимость (10 % от поступлений) и контроль над некоторыми аспектами социального обеспечения.

¶Ограничения

Вестминстерский парламент сохраняет исключительные полномочия (reserved matters) по:

• Обороне и национальной безопасности
• Внешней политике и международным отношениям
• Финансовой и денежно-кредитной политике (включая валюту)
• Иммиграции и гражданству
• Социальному обеспечению (частично)
• Энергетике (кроме возобновляемых источников)
• Телекоммуникациям и почтовым услугам

¶Национальная ассамблея Уэльса (Сенедд)

Национальная ассамблея Уэльса (с 2020 года — Сенедд, валл. Senedd Cymru) была создана в 1999 году. Первоначально она состояла из 60 членов (MS), избираемых по смешанной системе: 40 по одномандатным округам и 20 по партийным спискам. В 2020 году число членов увеличено до 60 (с сохранением пропорции). С 2011 года ассамблея получила право принимать первичное законодательство без согласования с Вестминстером в определённых сферах, а с 2018 года — полный контроль над налогами (включая подоходный налог) и частью социального обеспечения.

¶Полномочия

Сенедд обладает законодательными полномочиями в следующих областях:

• Здравоохранение
• Образование (дошкольное, школьное и дополнительное)
• Местное самоуправление
• Транспорт (внутренний)
• Охрана окружающей среды
• Сельское хозяйство, рыболовство и лесное хозяйство
• Жилищное строительство
• Культура и спорт (включая валлийский язык)
• Экономическое развитие
• Туризм
• Пожарная служба и гражданская оборона

¶Ограничения

Вестминстер сохраняет контроль над теми же сферами, что и в Шотландии, за исключением того, что Уэльс не имеет собственной правовой системы (действует английское право). До 2018 года полномочия Сенедда были уже, чем у Шотландского парламента, и касались в основном вторичного законодательства.

¶Сравнительная таблица полномочий (по состоянию на 2024 год)

¶Последующие реформы и референдумы

¶Акт о Шотландии 2012 года

Принят после рекомендаций Комиссии Калмана, созданной в 2009 году. Передал Шотландии контроль над ставками подоходного налога, налогом на сделки с недвижимостью (Stamp Duty) и налогом на свалки (Landfill Tax). Также предоставил Шотландии право брать займы.

¶Акт о Шотландии 2016 года

Принят после референдума о независимости Шотландии 2014 года (55,3 % «против» независимости). Передал Шотландии полный контроль над ставками подоходного налога, 10 % от поступлений НДС, а также полномочия в области социального обеспечения (включая пособия по инвалидности и жилищные пособия). Закон также закрепил, что Шотландский парламент и правительство являются «постоянными институтами» (permanent institutions), которые могут быть упразднены только после референдума.

¶Акт об Уэльсе 2014 года

Передал Уэльсу контроль над налогом на сделки с недвижимостью и налогом на свалки.

¶Акт об Уэльсе 2017 года

Передал Уэльсу полный контроль над ставками подоходного налога (с 2019 года), а также расширил полномочия в области социального обеспечения, транспорта и энергетики. Закон также переименовал Национальную ассамблею Уэльса в Сенедд (с 2020 года).

¶Реформа избирательной системы

В 2020 году Сенедд принял закон, увеличивающий число членов с 60 до 96 (с 2026 года) и изменяющий избирательную систему на единое передаваемое голосование (STV). В Шотландии в 2021 году была создана Комиссия по реформе избирательной системы, которая рекомендовала увеличить число депутатов до 150 и ввести STV, но закон пока не принят.

¶Влияние на политическую жизнь

¶Шотландия

Деволюция привела к значительному росту влияния Шотландской национальной партии (SNP). С 2007 года SNP формирует правительство Шотландии, а с 2011 года — большинство в парламенте. В 2014 году SNP провела референдум о независимости, который завершился поражением (55,3 % против). Однако после референдума о членстве Великобритании в ЕС (2016), где Шотландия проголосовала за сохранение (62 %), SNP активизировала кампанию за второй референдум. В 2022 году Верховный суд Великобритании постановил, что Шотландский парламент не имеет права проводить референдум о независимости без согласия Вестминстера. На выборах 2024 года SNP потеряла большинство мест в Палате общин, но сохранила доминирующее положение в Шотландии.

¶Уэльс

В Уэльсе деволюция привела к укреплению позиций Лейбористской партии, которая формирует правительство с 1999 года. Plaid Cymru остаётся второй по величине партией, но не смогла добиться значительного расширения полномочий. В 2011 году на референдуме о расширении законодательных полномочий Сенедда 63,5 % проголосовали «за». В 2021 году Сенедд принял закон о защите валлийского языка, обязав государственные органы обеспечивать его использование. В отличие от Шотландии, движение за независимость Уэльса остаётся маргинальным (по опросам 2023 года, около 15-20 % поддерживают независимость).

¶Критика и проблемы

¶Неравномерность полномочий

Критики отмечают, что деволюция создала асимметричную систему, где Шотландия имеет значительно больше полномочий, чем Уэльс. Это привело к так называемому «английскому вопросу» — отсутствию регионального самоуправления для Англии, которая составляет 84 % населения Великобритании. В 2015 году была введена процедура «английских голосов за английские законы» (EVEL), но она была отменена в 2021 году.

¶Финансовая зависимость

Несмотря на расширение налоговых полномочий, Шотландия и Уэльс остаются финансово зависимыми от Вестминстера. По данным 2023 года, Шотландия получает около 60 % бюджета из центрального правительства (через формулу Барнетта), Уэльс — около 70 %. Это ограничивает их способность проводить независимую экономическую политику.

¶Конституционная неопределённость

Деволюция не закреплена в едином конституционном акте. Вестминстерский парламент сохраняет право в одностороннем порядке изменять или отменять полномочия региональных органов. В 2022 году правительство Великобритании приняло Закон о внутреннем рынке, который, по мнению критиков, ограничивает полномочия Шотландии и Уэльса в области регулирования товаров и услуг.

¶Источники

1. Богданор, В. «Деволюция в Соединённом Королевстве» (Bogdanor, V. Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, 1999).
2. Кей, Дж. «Шотландская деволюция: опыт и перспективы» (Keating, M. The Scottish Devolution: Experience and Prospects, Edinburgh University Press, 2010).
3. Дэвис, Р. «Уэльс и деволюция: от ассамблеи к парламенту» (Davies, R. Wales and Devolution: From Assembly to Parliament, University of Wales Press, 2018).
4. Официальные документы: Акты о Шотландии 1998, 2012, 2016 годов; Акты об Уэльсе 1998, 2014, 2017 годов.
5. Отчёты Комиссии Калмана (2009) и Комиссии Силка (2014).
6. Данные Управления национальной статистики Великобритании (ONS) по финансам регионов (2023).